우리나라 노인복지정책 현황

1. 들어가는 말

우리나라 헌법은 노인복지를 포함한 사회복지 시책을 국가의 책임으로 규정하고 있다. 그러므로 노인이 스스로 인간다운 삶을 살 수 없을 때에는 국가에 대하여 인간다운 삶을 보장해 줄 것을 청구할 권리가 있다. 그러나 대부분의 노인들은 이러한 권리의식이 없을 뿐만 아니라 국가 시책에 대한 지식과 정보가 부족한 실정이다. 

따라서 교회가 노인복지에 관심을 갖는다면 일차적으로 노인들에게 부족한 지식과 정보를 제공해 주는 일에 치중해야 할 것이다. 이차적으로 국가가 보장해 주는 복지의 수준이 부족할 경우 그 부족분을 보충해 주거나 엄격한 법 적용으로 복지의 대상자로 선정되지 못하는 노인들에게 국가를 대신해서 도움을 주는 방안을 강구해야 할 것이다. 

이를 위해 교회는 국가의 노인복지정책을 정확히 파악할 필요가 있다. 다음에 현행 우리나라의 노인복지정책을 소득보장정책, 의료보장정책, 주거보장정책, 여가보장정책, 노인복지 서비스 부문으로 나누어 개략적으로 소개하고자 한다. 

2. 소득보장정책

전통사회에서는 가족 부양에 의해 노후가 보장되었다. 그러나 산업사회에서는 가족의 소규모화와 여성의 사회 참여 등으로 노인문제를 가족에게만 맡길 수 없고 사회적 차원에서 이를 지원하지 않을 수 없는 상황이 되었다. 소득보장 프로그램은 직접보장 방식과 간접보장 방식이 있다. 직접보장 방식으로는 사회보험, 공공부조, 사회수당, 개인보장 등이 있고 간접보장으로는 경로 우대, 취업 증진, 생업 지원, 세제 혜택 등이 있다. 내용을 간단히 살펴보면 다음과 같다.

1) 현금 급여 프로그램

(1) 국민연금

우리나라의 사회보험 가운데 노인에게 해당되는 것으로 공무원연금(1960년), 군인연금(1963년), 산재보험(1963년), 사립학교교직원연금(1973년), 그리고 국민연금(1973년)을 들 수 있다. 이 가운데 공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금은 모두 실시된 지 20년이 지났기 때문에 노령연금으로서 제구실을 하고 있으나 국민 대다수가 속한 국민연금은 1988년부터 실시하였기 때문에 2008년부터 연금 급여가 개시된다. 또 급여수준이 특수직역연금에 비해 노령연금으로서의 제구실을 하기에는 아주 미약한 실정이다. 제도 시행 당시 이미 60세(2003년 현재 75세)가 된 사람은 아예 연금에 가입조차 할 수 없었다는 사실이다. 또 현재 특례노령연금을 받고 있는 당시 55세(2003년 현재 70세) 미만의 사람들의 경우도 수급액이 너무 적어 생활에 큰 도움을 받지 못하고 있다.

(2) 기초생활보장제도

기초생활보장제도의 수급 수준을 살펴보면, 생계비 주거비는 '최저생계비'에서 현물로 지급되는 의료비 교육비와 가구 소득을 뺀 나머지를 현금으로 지급한다. 2003년도 기준으로 보면, 소득 없이 홀로 사는 노인의 경우 월 313,000원을 국가에서 지급받는다. 2인 가구는 519,000원, 3인 가구는 714,000원, 6인 가구는 1,151,000원을 지급받는다. 이 금액을 집세를 포함한 한 달 생활비로 사용해야 하는 것이다.

(3) 경로연금제도

경로연금은 국민기초생활보장 수급 노인에 대한 부가 급여 지원과 연령상의 이유로 국민연금에 가입할 수 없었던 저소득 노인에 대한 생계 급여 지원을 통하여 노후생활의 안정을 도모하기 위한 제도이다. 2003년 기준으로 보면, 기초생활수급자로서 80세 이상은 5만 원, 65-79세는 4만 5천 원을 지급하고 저소득 노인의 경우 3만 5천 원, 부부가 받을 때에는 한쪽 배우자에게는 25%를 감액한 2만 6천250원을 지급한다. 물론 경로연금의 수혜 범위가 65세 이상 노인에게 한정되므로, 60-64세 저소득 노인은 그 대상에서 제외된다. 

2) 취업 증진 프로그램

(1) 노인능력은행(노인취업알선 센터)

노인능력은행은 노인인력을 필요로 하는 해당 지역의 기업체에 단기 또는 장기 취업을 알선하는 역할을 하고 있다. 정부는 노인능력은행 운영의 내실화를 도모하고자 2000년 현재 1개소당 50만 원씩 지원했지만 구인처의 적절성이나 취업 직종의 편중성 그리고 취업 교육의 내실성 부족 등이 문제로 지적되고 있다.

(2) 노인공동작업장

노인공동작업장은 노인의 적성과 능력에 맞는 일거리를 마련하여 소득 기회와 함께 여가활동 기회를 제공할 목적으로 전국의 노인복지시설을 중심으로 설치되어 있다. 노인작업장 역시 생산업체와의 유기적인 연계가 부족하고 노인에게 알맞은 일거리가 많지 않을 뿐 아니라 임금이 낮아서 노후 소득에 많은 도움을 주지 못하고 있다. 이에 대해서는 전반적인 운영 실태를 점검하고 지역 상황에 맞는 작업의 선정과 운영 방안에 대해 지도해 나가야 할 것이다. 

(3) 경로우대제도

이 제도는 그동안 정부의 지원 없이 민간업체의 부담만으로 실시됨으로써 노인들에 대한 승차 거부나 불친절 등 여러 가지 문제가 지적되었다. 따라서 이를 해소하고자 1990년부터 승차권을 지급하였다. 그러나 현금이 궁핍한 노인들은 지급받은 승차권을 헐값에 매매하는 경우도 있었고 승차권을 사용하지 않을 경우 해당 노인에게 실질적인 도움이 되지 못한다는 문제가 제기되어 1996년부터는 승차권 대신 현금을 지급하는 방식으로 개선되었는데 분기마다 3만 원의 교통수당을 지급하고 있다.

3. 의료보장정책

우리나라는 아직 노인만을 대상으로 하는 의료보장제도는 없고, 노인들도 일반 국민들과 동일하게 건강보험제도와 의료급여제도에 속해서 급여를 제공받는다. 그러나 건강보험 체계가 제대로 확립되지 않은 상태이기 때문에 저소득층 노인들에게는 건강보험보다 의료급여의 중요성이 더 크다고 하겠다. 

1) 국민건강보험제도

현행 건강보험제도에서는 노인의 신체적 특성과 건강 상태 등이 고려되어야 함에도 피보험자에게 획일적인 급여를 하는 데 문제점이 있다. 노인은 신체 기능이 쇠약하여 다른 젊은 연령층에 비해 발병률이 높고 질병 자체가 만성적인 경향을 나타내게 되므로 의료 비용 면에서 젊은이들보다 2-3배 정도 높은 것이 일반적이다. 그러나 건강보험에서는 급성질환의 치료에 치중하므로 대부분의 노인성 질환인 만성퇴행성 질환의 관리에는 한계가 있다. 

더욱이 건강보험은 의료급여와 달리 노인의 질병과 노화에 따른 신체적 장애 현상을 고려하여 진료비의 본인 부담률을 낮추지 못하고 있으며, 특히 노년에 필요한 의료 기구들조차 보험에서 적절히 보조를 받지 못하기 때문에 노인들의 부담률은 그만큼 클 수밖에 없다. 따라서 지급 항목에서 제외되고 있는 의료 기구나 비급여 항목인 MRI와 같은 각종 검사, 물리치료, 한약 제재 등을 단계적으로 건강보험에 포함시키거나 의료급여에서 지급해 주는 제도적 장치를 마련해야 할 것이다.

2) 의료급여제도

의료급여는 공공부조제도의 한 부분으로 건강보험의 혜택을 받을 수 없는 저소득층을 위한 의료비 보조 대책이다. 의료급여 대상자는 전 국민의 약 4%이며, 이 가운데 노인인구가 50%를 차지하고 있다. 이는 곧 능력이 없는 저소득층이나 수입이 빈곤한 노년층에게 그만큼 적절하고 구체적인 의료 서비스가 필요하다는 증거라고 볼 수 있다. 

의료급여의 내용을 살펴보면 1종 대상자는 외래 입원 진료일 경우 전액을 정부가 부담하지만, 2종 대상자는 1차 진료기관 외래 진료일 때 전액 무료 또는 진료당 1,500원을 본인이 부담하고 나머지는 정부가 부담하도록 되어있다. 입원 진료에서는 20%를 본인이 부담하지만 일반적으로 기초생활수급자인 노인들의 경우에 이 정도의 부담금도 자비로 납부하기가 벅찬 수준이다. 

3) 무료 건강 진단 프로그램

라틴어로 Senectus ipsa morbus(늙음 그 자체가 병이다)라는 말이 있다. 노인들의 경우 자연적 노화에 따른 질병은 만성적이고 퇴행적인 특성을 띠기 마련이다. 특히 치매, 중풍, 관절염과 같은 퇴행성 만성질환을 몇 개씩 앓고 있는 저소득층과 중산층 노인들은 치료비, 간병비, 약 값 등을 감당하지 못하고 있는 실정이다. 여기에다 인구 고령화 현상으로 장기 보호 기간은 더욱 길어지게 된다. 국가는 이러한 상황을 미리 예방하고 노인질환을 조기에 발견하도록 2년에 1회 이상 무료 건강검진과 보건교육을 실시한다.

4. 주거보장정책

적당한 주거 상황은 인간이 생존을 위해 기본적으로 구비해야 할 물질적 조건이므로 어느 누구에게나 생활 주기상 중요하고 가치 있는 것이고, 특히 노년기에는 그 의미와 가치가 더욱 크다고 하겠다. 왜냐하면 주택은 노인의 생물학적 생존을 위한 기본 수단이고 노년기에는 생활의 주된 근거지가 가정이며, 주택은 노년기 생활의 거의 전부를 담는 그릇이기 때문이다. 

그럼에도 우리나라에서 현재 고령자들을 위한 주택은 1985년부터 대한주택공사가 공급하고 있는 이른바 3세대 동거 주택이 유일한 고령자 주택이라 할 수 있다. 더욱이 고령자 주거에 대한 연구도 3세대 동거 주택을 중심으로 한 연구가 선행되고 있으나 이는 단순한 공간적 구분에 따른 주거양식 정도에 그치는 실정이다.

5. 여가보장정책

현대사회의 노후생활은 한마디로 일상생활 자체가 여가생활이라고 해도 과언이 아니다. 노인들은 여가활동을 통해 스스로 가치 있는 일을 하고 아울러 같은 관심사를 가진 사람들과 대화하면서 사회 심리적인 욕구를 만족시킬 수 있다. 그뿐만 아니라 심신 건강을 증진하고 자존과 자긍심을 포함하는 자기 정체성을 유지함으로써 삶의 만족을 높일 수 있기 때문에 노후의 여가활동을 위한 프로그램은 매우 중요한 의미를 지닌다. 

1) 노인 여가시설

(1) 경로당

지역노인들이 자율적으로 친목도모 취미활동 공동작업장 운영과 각종 정보 교환과 기타 여가활동을 할 수 있는 장소를 말한다. 그러나 기존의 대부분 시설들은 장소가 협소하고 규모도 작아 만족할 만한 여가활동을 즐기기에는 한계가 있다. 또한 경로당에는 일정한 프로그램이 없고 전문적인 지도자가 없어 교회가 약간의 관심과 자금만 투입한다면 좋은 복음 못자리가 될 수 있을 것이다.

(2) 노인(종합)복지관

노인복지회관과 노인종합복지관에서 실시하고 있는 프로그램은 저소득층을 위한 서비스 프로그램(상담 의료 재가보호사업)이 주를 이루고 있기 때문에 일반 노인들을 대상으로 하는 프로그램(여가 교육 프로그램 등)도 다각적으로 연구 개발되어야 할 것이다.

(3) 노인 휴양소

노인 휴양소는 노인들에게 심신의 휴양과 관련한 위생시설, 여가시설과 기타 편의시설을 단기간 동안 제공하는 시설을 말한다. 2000년 현재 노인만을 위한 노인 전용 휴양시설은 전국에 6개가 있으며, 회원은 약 4만 1천 명이다. 

2) 노인 여가를 위한 교육

(1) 노인교실(노인학교)

노인교육기관의 명칭은 설립 운영자에 따라 노인교실, 노인학교, 노인대학, 경로대학, 평생교육원, 노인교육 센터 그리고 노인교육원 등으로 다양하게 사용되고 있으나 정부에서 지원을 받으려면 '노인교실'로 등록해야 한다. 노인교실은 대부분 교양 교육이나 여가활동 프로그램을 동시에 실시하고 있지만 교육기관에 따라서 상당한 격차를 보인다. 실제로 노인교실이 맡고 있는 역할을 보면 교육 욕구를 충족시키는 면보다 레크리에이션 수준에 머물러있다. 

(2) 복지기관의 노인교육

일반적으로 사회복지관에서 운영하고 있는 노인 여가 프로그램은 사회교육의 일환으로 노인교실(노인대학)을 개설하여 주 1-2회 정도 실시하는 것이 보통이다. 그러나 대다수 복지관 역시 노인들의 특성을 고려한 전문성이 부족하고 재정적으로 영세성을 면치 못하고 있다. 또한 노인 프로그램들을 기능별로 통합시켜 놓음으로써 프로그램 상호 간에 유기적인 관계가 거의 없고 프로그램 실시에 따른 피드백이 제대로 이루어지지 않고 있어 노인들의 다양한 욕구가 제대로 반영되지 못하고 있는 실정이다.

6. 노인복지 서비스

1) 재가노인복지 서비스

우리나라 노인들은 아직도 절대 다수가 가정에서 생활하고 있다. 문제는 나이가 많아 심신기능이 약화되고 간병이나 수발을 필요로 하는 후기 고령 노인들이 급격하게 증가하고 있음에도 자녀와 별거하는 노인 단독 가구가 늘고 있다는 점이다. 설령 자녀와 함께 산다고 하더라도 가족들이 노인 수발, 특히 전문적 간병을 할 마음도 또 그럴 만한 능력도 없는 것이 일반적인 추세이기 때문에 재가노인을 위한 각종 서비스의 필요성이 갈수록 절실해지고 있다. 

(1) 가정봉사원 파견사업

가정봉사원 파견사업은 심신기능이 저하되고 거동이 불편하여 혼자서 생활하기 어려운 노인 가정에 봉사원을 파견하여 노인의 일상생활에 필요한 각종 서비스를 제공함으로써, 건강하고 안정된 노후생활을 유지할 수 있도록 도와주는 사업을 말한다. 

가정봉사원 사업의 주요 내용은 가사 지원 서비스(식사 시중, 시장 보기, 주변 정돈, 생필품 구매), 개인 활동 서비스(목욕 서비스, 외출 동행), 우애 서비스(말벗), 상담과 교육 서비스(생활 지도와 기능 회복) 그리고 결연 서비스(무의무탁한 노인 후원) 등이다. 

(2) 주간보호사업

주간보호사업은 거동이 불편한 저소득층 노인을 낮 시간 동안 주간보호소에서 보살펴주는 서비스를 말한다. 보장구를 이용하거나 부축을 받으면 거동이 가능하고, 대소변 처리가 가능한 환자들이 주로 이용하고 있다. 주간보호사업의 주요 사업 내용은 생활 지도, 기능 회복, 급식과 목욕 서비스, 취미생활 여가생활 서비스 등이다. 

(3) 단기보호사업

단기보호사업은 부득이한 사유로 단기간 가족의 보호를 받을 수 없는 허약한 노인과 장애 노인을 2주 기한으로 시설에서 돌보는 사업을 말한다. 이는 장애 노인을 모시고 있는 보호자가 휴가, 질병, 해외 출장 등 부득이한 사유로 일시적 도움이 필요할 때 이용할 수 있다. 단기보호사업의 주요 내용은 급식과 물리치료, 일상생활에 필요한 서비스 제공인데, 1일 단위로 실비의 보호 비용을 받을 수 있다.

2) 시설 노인복지 서비스

노인복지시설에는 노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설이 있다. 

노인주거복지시설에는 양로시설, 실비양로시설, 유료양로시설, 실비노인복지주택, 유료노인복지주택이 있다. 노인주거복지시설은 노인의 의식주 전반에 대한 일상적인 편의를 제공하는 시설을 말한다. 노인의료복지시설에는 노인요양시설, 유료노인요양시설, 노인전문요양시설, 유료노인전문요양시설, 노인전문병원이 있다. 노인여가복지시설에는 경로당, 노인교실, 노인 휴게소 등이 있으며, 재가노인복지시설에는 가정봉사원파견사업, 주간보호시설, 단기보호시설이 있다. 

2001년 3월 현재 우리나라의 250개 노인복지시설에 총 13,907명의 무의탁 노인이 생활하고 있는데, 그 가운데 198개소는 무료시설이고 나머지 52개소는 실비 또는 유료시설이다. 그러나 시설에서 생활하고 있는 노인은 2001년 현재 65세 이상 인구 340만 명의 약 0.42%에 지나지 않는다. 선진복지국가에서 시설보호를 받고 있는 노인의 수가 전체 노인인구의 4-7% 정도임을 감안할 때 우리나라의 시설보호는 선진국에 비해 대단히 낮은 수준임을 알 수 있다. 

그뿐만 아니라 시설의 이용률 또한 매우 낮고, 입소자에 대한 자격 기준의 엄격성이나 시설 입소에 대한 부정적인 이미지, 그리고 질적으로 열악한 서비스와 부모는 자식이 모셔야 한다는 전통적 가치관 등으로 노인들이 시설 입소를 기피하고 있다.

이와 같이 노인복지 서비스 가운데 생활보호를 위주로 하는 주거시설은 서구에 비해 비교할 수 없을 만큼 열악한 것이 우리의 현실이다. 비록 노인복지정책의 방향이 재가노인복지 서비스 위주로 간다고 하더라도 아직은 필요 불가결한 시설복지 서비스의 여건 개선에 더욱 공을 들여야 할 것이다. 

7. 나가는 말

국가복지의 차원은 경제적 사회적 심리적 차원의 원조에 한정되고 있다. 교회가 노인복지에 관심을 갖는다면 이러한 차원의 지원과 함께 영적인 차원의 도움도 고려해야 할 것이다. 

그것은 노인들과 함께 그들의 삶 속에 찾아 들어가는 것이다. 인간의 삶 속에는 희로애락(喜怒哀樂)이 있게 마련이다. 교회는 노인들에게 희로애락을 찾아주고 함께 나누어야 할 것이다. 물질적 수준의 도움만으로는 노인들을 행복하게 할 수 없다. 때로는 삶의 나눔을 통해 노인들은 더 큰 기쁨과 삶의 보람을 얻고 행복해할 수 있다. 따라서 교회가 마치 국가와 경쟁이라도 하듯이 물질적으로 더 좋은 서비스를 제공하기보다 국가와 함께 상호 보완적으로 노인복지에 관심을 갖는 길을 찾아야 할 것이다.

[사목, 2003년 11월호, 박석돈(경북대학교 사회복지학과 교수)]